facts:
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 18. Februar 2004 sprach die IV-Stelle des Kantons Aargau dem 1964 geborenen A.A._ ab dem 1. Mai 2000 eine ganze Invalidenrente, eine Zusatzrente für die Ehegattin und Kinderrenten für die beiden Kinder B.A._ (geboren 1994) und C.A._ (geboren 1997) zu. Ab 1. April 2002 richtete die IV-Stelle eine weitere Kinderrente für D.A._ (geboren 2002) aus. Die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) verfügte am 5. Februar 2004, A.A._ habe Anspruch auf eine Komplementärrente ab 1. Juli 2003. Im August 2014 beendete B.A._ ihre Ausbildung als Kauffrau, weshalb der Kinderrentenanspruch von A.A._ für seine Tochter am 31. August 2014 endete.
Am 26. August 2016 meldete sich B.A._, welche im August 2016 eine Zweitausbildung begonnen hatte, zum Bezug einer Kinderrente an, die ihr die IV-Stelle mit Verfügung vom 29. August 2016 ab 1. August 2016 zusprach. Die Suva kürzte daraufhin am 2. September 2016 die Komplementärrente von A.A._ und verrechnete den zu viel überwiesenen Betrag mit seiner Rente.
B.
Die von A.A._ gegen die Verfügung vom 29. August 2016 erhobene Beschwerde wies das Versicherungsgericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 30. März 2017 ab.
C.
A.A._ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. In Aufhebung der Verfügung der IV-Stelle vom 29. August 2016 sei gerichtlich festzustellen, dass für B.A._ ab 1. August 2016 kein Anspruch auf eine Kinderrente bestehe. Die IV-Stelle sei zu verhalten, die Rentenbeträge in der Höhe der monatlichen Kinderrente ab 1. August 2016 an ihn nachzuzahlen. Eventuell sei die Kinderrente ab sofort im Sinne einer dringlichen Anordnung auf das von ihm bezeichnete Konto, subeventuell auf ein Sperrkonto, zu bezahlen.
Die IV-Stelle schliesst auf Abweisung der Beschwerde. B.A._ und das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichten auf eine Stellungnahme.

considerations:
Erwägungen:
1.
1.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann unter anderem die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Indes prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 141 V 234 E. 1 S. 236).
2.
Streitig ist der Anspruch auf eine Kinderrente ab 1. August 2016. Dabei steht fest und ist unbestritten, dass die Tochter des Versicherten ihre Ausbildung zur Kauffrau E-Profil abgeschlossen hat. Ebenfalls liegt ausser Streit, dass es sich bei der von Tochter B.A._ ab August 2016 angefangenen Berufsmaturität Richtung Gesundheit und Soziales um eine Zweitausbildung handelt.
2.1. Die Vorinstanz erwog in Anlehnung an die Wegleitung des BSV über die Renten in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (RWL Rz. 3358), die von der Tochter B.A._ angetretene Zweitausbildung gelte als Ausbildung im Sinne der Rechtsprechung und Art. 49 bis Abs. 1 AHVV (SR 831.101), weshalb sich die erneute Ausrichtung einer Kinderrente der Invalidenversicherung als rechtmässig erweise. Es bestehe kein Anlass, im sozialversicherungsrechtlichen Verfahren aus zivilrechtlichen Überlegungen von der Praxis abzuweichen.
2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Rz. 3358 RWL verstosse klar gegen Art. 49 ter AHVV. Tochter B.A._ habe eine abgeschlossene Ausbildung. Bei einer Zweitausbildung sei ein Anspruch auf eine Kinderrente zu verneinen. Die genannte Weisungsbestimmung verlange zudem eine systematische Ausbildung, von welcher im vorliegenden Fall nicht auszugehen sei; denn Tochter B.A._ habe bereits im Sommer 2014 eine KV-Lehre abgeschlossen und während zwei Jahren nichts im Hinblick auf die weitere Ausbildung unternommen. Es bestehe kein Anspruch auf Mündigenunterhalt für eine klassische Zweitausbildung, weshalb die zivilrechtliche Ordnung durch die Bejahung des Kinderrentenanspruchs und die direkte Zahlung an die Tochter unterlaufen werde.
3.
3.1.
3.1.1. Männer und Frauen, denen eine Invalidenrente zusteht, haben für jedes Kind, das im Falle ihres Todes eine Waisenrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung beanspruchen könnte, Anspruch auf eine Kinderrente (Art. 35 Abs. 1 IVG). Anspruch auf eine Waisenrente im Sinne der AHV haben Kinder, deren Vater oder Mutter gestorben ist (Art. 25 Abs. 1 AHVG). Der Anspruch entsteht am ersten Tag des dem Tode des Vaters oder der Mutter folgenden Monats; er erlischt mit der Vollendung des 18. Altersjahres oder mit dem Tod der Waise (Art. 25 Abs. 4 AHVG). Für Kinder, die noch in Ausbildung sind, dauert der Rentenanspruch bis zu deren Abschluss, längstens aber bis zum vollendeten 25. Altersjahr. Der Bundesrat kann festlegen, was als Ausbildung gilt (Art. 25 Abs. 5 AHVG).
3.1.2. Diesem Auftrag kam der Bundesrat mit den auf den 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Art. 49 bis und Art. 49 ter AHVV nach. Dabei handelt es sich um unselbstständige Verordnungsnormen im Sinne von gesetzesvertretenden Bestimmungen, weshalb dem Bundesrat ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 141 V 473 E. 8.2 S. 477). Das Bundesgericht hielt in BGE 138 V 286 E. 4.2.2 S. 289 fest, für die nähere Bestimmung des Begriffes Ausbildung sowie deren Unterbrechung und Beendigung könne auf die Gerichts- und Verwaltungspraxis, namentlich auf die Weisungen des BSV, abgestellt werden (vgl. BGE 142 V 442 E. 3.1 S. 443).
3.1.3. Gemäss Art. 49 bis Abs. 1 AHVV ist ein Kind in Ausbildung, wenn es sich auf der Grundlage eines ordnungsgemässen, rechtlich oder zumindest faktisch anerkannten Bildungsganges systematisch und zeitlich überwiegend entweder auf einen Berufsabschluss vorbereitet oder sich eine Allgemeinausbildung erwirbt, die Grundlage bildet für den Erwerb verschiedener Berufe (vgl. auch BGE 108 V 54 und 104 V 64). Als in Ausbildung gilt ein Kind auch, wenn es Brückenangebote wahrnimmt wie Motivationssemester und Vorlehren sowie Au-pair und Sprachaufenthalte, sofern sie einen Anteil Schulunterricht enthalten (Art. 49 bis Abs. 2 AHVV). Nach Rz. 3358 RWL spielt es keine Rolle, ob es sich um eine erstmalige Ausbildung, eine Zusatz- oder Zweitausbildung handelt. Mit einem Berufs- oder Schulabschluss ist die Ausbildung beendet (Art. 49 ter Abs. 1 AHVV). Gemäss Erläuterungen des BSV zu den Änderungen der AHVV auf den 1. Januar 2011 betreffend Art. 49 ter Abs. 1 AHVV (Dokument einsehbar unter: www.bsv.admin.ch, Sozialversicherungen, unter der Rubrik Gesetze und Verordnungen, Archiv) ist es nach einem Berufsabschluss möglich, anschliessend oder später eine weitere Ausbildung aufzunehmen. Das Gleiche gilt für einen Schulabschluss (Bsp. Matura).
3.2. Zweck der Kinderrente der Invalidenversicherung für volljährige Kinder ist - wie jener der Waisenrenten der AHV für volljährige Waisen - die Förderung der beruflichen Ausbildung (BGE 139 V 122 E. 4.3 S. 126 mit Hinweis auf EVGE 1950 S. 61 E. 1 S. 62 ff.; UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, 3. Aufl. 2012, S. 244 Rz. 5 zu Art. 25 AHVG). Der Begriff der Ausbildung ist umfassend und weit zu verstehen (GABRIELA RIEMER-KAFKA, Bildung, Ausbildung und Weiterbildung aus sozialversicherungsrechtlicher Sicht, in: SZS 2004 S. 216). Eine weite Fassung des Begriffs Ausbildung war bereits in der Botschaft vom 24. Mai 1946 zum Entwurf des AHVG (BBl 1946 II 412 Ziff. III/3b) vorgesehen. Danach sollten in der Ausführungsverordnung alle Arten der Ausbildung für den zukünftigen Beruf unter diesen Begriff subsumiert werden.
3.3. Dies setzte der Bundesrat in Art. 49 bis AHVV um, welcher keinen abschliessenden Charakter hat (BGE 140 V 314 E. 4.3.1 S. 318 f.; ULRICH MEYER/MARCO REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung [IVG], 3. Aufl. 2014, S. 472 Rz. 4 zu Art. 35 IVG). Durch die Regelung des Ausbildungsbegriffes auf Verordnungsstufe und die Präzisierungen in der RWL ist die ältere strengere Rechtsprechung teilweise überholt. Unter anderem dehnte der Bundesrat den Ausbildungsbegriff im Vergleich zur bis dahin geltenden Praxis gar weiter aus. Namentlich gilt ein Motivationssemester im Vergleich zu früher als Ausbildung (vgl. Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts I 546/01 vom 27. Februar 2002 E. 3).
3.4. Mit Blick auf den weit und umfassend zu verstehenden Ausbildungsbegriff und den Umstand, dass das Bundesgericht für die nähere Bestimmung dieses Begriffes explizit auf die Gerichts- und Verwaltungspraxis, namentlich die RWL, verwies (E. 3.1.2), ist es für die Sozialversicherungen unerheblich, ob es sich um eine Erst- oder eine Zweitausbildung handelt (so auch: UELI KIESER/MARCO REICHMUTH, Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG], Praxiskommentar, 2010, S. 75 Rz. 52 zu Art. 3 FamZG; MARKUS KRAPF, Die Koordination von Unterhalts- und Sozialversicherungsleistungen für Kinder Art. 285 Abs. 2 und 2 bis ZGB, 2004, Rz. 352; MIRIAM LENDFERS, Junge Erwachsene in Ausbildung, JaSo 2014, S. 131; THOMAS LOCHER/THOMAS GÄCHTER, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4. Aufl. 2014, S. 415 Rz. 14; DIETER WIDMER, Die Sozialversicherung in der Schweiz, 10. Aufl. 2015, S. 45). In diesem Sinne entschied das Eidgenössische Versicherungsgericht bereits in BGE 104 V 64. Es bejahte einen Kinderrentenanspruch für einen Bezüger einer AHV-Altersrente, dessen volljähriger Sohn sich nach dem Abschluss einer Drogistenlehre auf dem zweiten Bildungsweg auf die Matura vorbereitete.
3.5. Nach dem Gesagten stellt die Rz. 3358 RWL entgegen dem Beschwerdeführer keinen Verstoss gegen Art. 49 ter Abs. 1 AHVV dar. Denn fällt auch eine Zweitausbildung unter den Begriff der Ausbildung, ist es möglich, nach einem Berufs- oder Schulabschluss anschliessend oder später eine weitere Ausbildung aufzunehmen, wobei die Altersgrenze zu beachten ist (Art. 25 Abs. 5 AHVG). Der vom Versicherten geltend gemachte Umstand, seine Tochter habe nach Beendigung ihrer kaufmännischen Ausbildung zwei Jahre nichts im Hinblick auf die weitere Ausbildung unternommen, führt nicht zur Verneinung der geforderten Systematik nach Art. 49 bis Abs. 1 AHVV. Für die Zeit zwischen dem Abschluss der ersten Ausbildung und dem Beginn der Zweitausbildung steht denn auch ein Anspruch auf eine Kinderrente ausser Frage.
4.
Im Weiteren ist der Frage nachzugehen, ob der Kinderrentenanspruch von einer zivilrechtlichen Unterhaltspflicht abhängig ist, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
4.1. Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Regelungen mit Anknüpfung an familienrechtliche Tatbestände (wie Ehe, Verwandtschaft oder Vormundschaft) ist rechtsprechungsgemäss davon auszugehen, dass der Gesetzgeber vorbehältlich gegenteiliger Anordnungen die zivilrechtliche Bedeutung des jeweiligen Instituts im Blickfeld hatte, zumal das Familienrecht für das Sozialversicherungsrecht Voraussetzung ist und diesem grundsätzlich vorgeht (vgl. BGE 140 I 77 E. 5.1 S. 80; 135 V 361 E. 5.3.3 S. 366 f.; 124 V 64 E. 4a S. 67; 121 V 125 E. 2c/aa S. 127).
4.2. Die Kinderrente soll für den Unterhalt des Kindes verwendet werden (ULRICH MEYER/MARCO REICHMUTH, a.a.O., S. 476 Rz. 11 zu Art. 35 IVG). Dies ist jedoch nicht gleichbedeutend mit einer Unterhaltspflicht im zivilrechtlichen Sinne. Denn das Gesetz verlangt nach Art. 25 AHVG in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 IVG als Anspruchsvoraussetzung neben dem Eintreten des Versicherungsfalles bei der versicherten Person einzig das Kindesverhältnis zum anspruchsbegründenden Kind. Der Gesetzgeber hat anlässlich der 6. AHV-Revision, mit welcher die Altersgrenze für den Rentenanspruch vom vollendeten 20. auf das vollendete 25. Altersjahr heraufgesetzt wurde, davon abgesehen, den Anspruch der Waisenrente mit der Voraussetzung zu verbinden, dass die elterliche Unterhaltspflicht bei Eintreten des Versicherungsfalles weiterbesteht (BGE 106 V 147 E. 3b S. 151 f.; Botschaft vom 16. September 1963 zur Änderung des AHVG, BBl 1963 II 543 Ziff. B/II/3; MARKUS KRAPF, a.a.O., Rz. 170).
4.3. Eine analoge Anwendung der Unterhaltspraxis nach ZGB wäre denn auch nicht sachgerecht. Beim zivilrechtlichen Mündigenunterhalt ist die Zumutbarkeit nach den gesamten Umständen zu prüfen. Diese verlangt unter anderem Rücksichtnahme auf die wirtschaftliche Leistungskraft der Eltern (PETER BREITSCHMID, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl. 2014, Rz. 14 zu Art. 277 ZGB). Erst nach Abwägung der finanziellen Möglichkeiten des Pflichtigen mit den Ausbildungsplänen und -wünschen des Kindes und dessen Fähigkeiten (sowie allfälligen weiteren Faktoren) lässt sich beurteilen, was in der konkreten Situation angemessen ist. Dieses Kriterium der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Vaters oder der Mutter spielt im Anwendungsbereich von Art. 35 IVG in Verbindung mit Art. 25 AHVG offensichtlich keine Rolle (vgl. MARKUS KRAPF, a.a.O., Rz. 355). Die wirtschaftlichen Verhältnisse des Kindes sind einzig bei der Abgrenzung der Ausbildung von der Erwerbstätigkeit von Bedeutung (Art. 49 bis Abs. 3 AHVV; vgl. hierzu BGE 142 V 226).
4.4. Der Beschwerdeführer erblickt darin eine Ungleichbehandlung von Kindern, dessen Eltern nicht rentenberechtigt sind. Nach dem Gesagten handelt es sich jedoch bei der Kinderrente um einen vom Zivilrecht losgelösten Anspruch mit eigenen Voraussetzungen. Sind diese erfüllt, vermag daran nichts zu ändern, dass ein volljähriges Kind in Zweitausbildung ohne invalide Eltern allenfalls keinen Unterhalt im Sinne des Zivilrechts erhält. Es bleibt im Übrigen auf den umgekehrten Fall hinzuweisen, wonach aufgrund der Vollendung des 25. Altersjahres nur noch der familienrechtliche Unterhaltsanspruch in Frage kommt.
5.
Zu prüfen bleibt, ob die Kinderrente direkt der Tochter des Versicherten ausbezahlt werden kann.
5.1. In BGE 134 V 15 (bestätigt mit Urteil 9C_326/2009 vom 20. Oktober 2009) verneinte das Bundesgericht eine Auszahlung der Kinderrente an das mündige Kind. Es führte aus, der Bundesrat habe auf den 1. Januar 2002 Art. 71 ter AHVV erlassen und damit positivrechtlich die Drittauszahlung an den nicht rentenberechtigten Elternteil, unter dessen Sorge das Kind stehe, geregelt, während er die Direktauszahlung an das mündige Kind nicht normiert habe. Eine richterrechtlich auszufüllende Lücke für die Auszahlung einer Kinderrente an mündige Kinder verneinte das Bundesgericht (BGE 134 V 15 E. 2.3.4 S. 18 mit Hinweis auf BGE 129 V 362 E. 3.4 S. 365 f.).
5.2. Diese Rechtsprechung zeitigte in der Praxis unbefriedigende Ergebnisse, die nur über den in Art. 35 Abs. 4 zweiter Satz IVG vorbehaltenen zivilrechtlichen Weg beseitigt werden konnten (Erläuterungen des BSV, a.a.O., Vorbemerkung zu Art. 71 ter AHVV; ULRICH MEYER/ MARCO REICHMUTH, a.a.O., S. 477 Rz. 14 zu Art. 35 IVG). Der Bundesrat erliess in der Folge Art. 71 ter Abs. 3 AHVV, welcher am 1. Januar 2011 in Kraft trat. Danach ändert sich an der vorher praktizierten Auszahlung nichts, wenn das Kind volljährig wird, es sei denn, das volljährige Kind verlange die Auszahlung an sich selber. Abweichende vormundschaftliche oder zivilrechtliche Anordnungen bleiben vorbehalten. Diese Vorschrift ist nach Art. 35 Abs. 4 IVG in Verbindung mit Art. 82 Abs. 1 IVV sinngemäss auf Kinderrenten der Invalidenversicherung anwendbar. Ein Verstoss gegen Zivilrecht ist darin entgegen dem Beschwerdeführer nicht zu erblicken; denn in Art. 71 ter Abs. 3 AHVV sind abweichende vormundschaftliche oder zivilrechtliche Anordnungen ausdrücklich vorbehalten. Die direkte Auszahlung an die Tochter des Beschwerdeführers ist somit keineswegs rechtswidrig, geschweige denn willkürlich.
6.
Dem Beschwerdeführer wird die Komplementärrente aufgrund der an die Tochter auszuzahlenden Kinderrente gekürzt, was unbillig erscheinen mag, jedoch keine vom Gesetz abweichende Behandlung rechtfertigt. Es stellt sich lediglich die Frage, ob im Rahmen der Berechnung der Komplementärrente allenfalls eine Lösung im Sinne des Versicherten möglich wäre. Dies kann allerdings im invalidenversicherungsrechtlichen Verfahren nicht beantwortet werden.
7.
Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um sofortige Bezahlung der Kinderrente auf ein vom Beschwerdeführer genanntes Konto, eventuell auf ein Sperrkonto, im Sinne einer vorsorglichen Massnahme nach Art. 104 BGG gegenstandslos.
8.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 800.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, B.A._, dem Versicherungsgericht des Kantons Aargau und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 7. September 2017
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Pfiffner
Die Gerichtsschreiberin: Huber


facts:
Faits :
A.
Par jugement du 23 octobre 2014, le Tribunal correctionnel de la République et canton de Genève a acquitté A.A._ des chefs de traite d'êtres humains aggravée, d'usure et de menace, mais l'a reconnu coupable de tentative de contrainte et d'infraction à l'art. 116 al. 1 let. a et al. 3 let. a de la Loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr; RS 142.20). B.A._ a été acquittée des chefs de traite d'êtres humains aggravée, d'usure, de contrainte et de menace et a également été reconnue coupable d'infraction à l'art. 116 al. 1 let. a et al. 3 let. a LEtr. A.A._ a été condamné à une peine privative de liberté de 14 mois ainsi qu'à une peine pécuniaire de 90 jours-amende à 10 fr., sous déduction de la détention subie avant jugement, avec sursis durant 3 ans. B.A._ a pour sa part été condamnée à une peine privative de liberté de 12 mois ainsi qu'à une peine pécuniaire de 60 jours-amende à 10 fr., sous déduction de la détention subie avant jugement, avec sursis durant 3 ans.
B.
Les prénommés et le ministère public ont saisi la Chambre pénale d'appel et de révision de la Cour de justice de la République et canton de Genève d'un appel contre le jugement du 23 octobre 2014.
Par arrêt du 14 décembre 2015, la cour cantonale a partiellement admis l'appel de B.A._ et d'A.A._ et rejeté celui du ministère public. Partant, elle a annulé le jugement du 23 octobre 2014, dans le sens où elle a acquitté B.A._ et reconnu A.A._ coupable de tentative de contrainte uniquement, le condamnant à une peine pécuniaire de 60 jours-amende, sous déduction de la détention subie avant jugement, le montant du jour-amende étant fixé à 10 fr., avec sursis durant 3 ans. En conséquence, elle a condamné l'Etat de Genève à verser, à titre de réparation du tort moral pour la détention injustifiée, la somme de 34'424 fr. à B.A._ et la somme de 29'024 fr. à A.A._.
Cet arrêt retient, en résumé, ce qui suit.
Les époux A.A._ et B.A._ exploitaient ensemble, en toute légalité, une entreprise de transport inscrite au registre du commerce en Roumanie. A ce titre, ils se sont de concert livrés, à réitérées reprises, à tout le moins d'août 2012 à août 2013, au transport de plusieurs personnes de Aiud, en Roumanie, à Genève, pour un tarif ordinaire de 120 euros, montant qui pouvait être adapté aux familles. La clientèle était essentiellement composée de personnes d'origine rom, vivant dans une grande pauvreté et dont les seuls moyens de survie en Suisse étaient la mendicité, le vol ou la prostitution, ce que le couple A._ n'ignorait pas. Les passagers signaient un document sur lequel étaient notés le prix du trajet, les noms et numéros de carte d'identité des clients et où était apposé le timbre de la société du couple A._. Les frais de transport étaient généralement avancés par les époux, de même que les frais de ravitaillement. Le couple A._, et principalement A.A._ était en contact téléphonique avec les débiteurs en vue du recouvrement de ses créances, lequel a parfois tenu des propos virulents et menaçants d'un dommage sérieux à l'égard de l'intégrité physique des débiteurs, sans qu'il ne soit établi que ces propos auraient été efficaces et, concrètement, à l'origine de paiements en sa faveur.
C.
Le ministère public forme un recours en matière pénale au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 14 décembre 2015, concluant, avec suite de frais, à sa réforme en tant que les époux A._ soient reconnus coupables d'infraction à l'art. 116 al. 1 let. a et al. 3 let. a LEtr, A.A._ étant condamné à une peine privative de liberté de 15 mois et B.A._ à une peine privative de liberté de 12 mois, tous deux sous déduction de la détention avant jugement subie, avec sursis durant 3 ans.

considerations:
Considérant en droit :
1.
Le recourant invoque une violation de l'art. 116 al. 1 let. a et al. 3 let. a LEtr. Il fait valoir que les passagers transportés par les intimés ne disposaient d'aucun moyen de subsistance légal, puisqu'ils venaient en Suisse pour se livrer à la mendicité ou commettre des vols, activités réprimées respectivement par l'art. 11A de la loi pénale genevoise (RS/GE E 4 05) et par l'art. 139 CP. Ils ne pouvaient donc pas se prévaloir d'un droit d'entrée et de séjour en Suisse en vertu de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (accord sur la libre circulation des personnes, ALCP; RS 0.142.112.681), l'art. 24 de l'annexe I à cet accord prévoyant expressément que les personnes n'exerçant pas d'activité économique ne peuvent bénéficier de la libre circulation que si elles disposent de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale pendant leur séjour. Partant, attendu que les intimés avaient connaissance de l'impécuniosité de leurs passagers, mais qu'ils ont nonobstant permis à ces personnes de pénétrer en Suisse afin d'y séjourner, ils ont contrevenu à l'art. 116 LEtr dans un but d'enrichissement illégitime.
1.1. Selon l'art. 116 LEtr, est puni d'une peine privative de liberté d'un an au plus ou d'un peine pécuniaire quiconque en Suisse ou à l'étranger, facilite l'entrée, la sortie ou le séjour illégal d'un étranger ou participe à des préparatifs dans ce but (al. 1 let. a). La peine encourue est une peine privative de liberté de cinq ans au plus additionnée d'une peine pécuniaire ou une peine pécuniaire si l'auteur agit pour se procurer ou procurer à un tiers un enrichissement illégitime (al. 3 let. a).
1.2. L'ALCP est applicable depuis le 1er juin 2002. Le 1er juin 2009 est entré en vigueur le Protocole II à l'ALCP concernant la participation, en tant que parties contractantes, de la République de Bulgarie et de la Roumanie, à la suite de leur adhésion à l'Union européenne (Protocole II à l'ALCP; RS 0.142.112.681.1; cf. arrêt 6B_839/2015 du 26 août 2016 consid. 3.1).
1.2.1. L'art. 3 ALCP prescrit que le droit d'entrée d'une partie contractante sur le territoire d'une autre partie contractante est garanti conformément aux dispositions arrêtées dans l'annexe I. Ainsi, l'art. 1 al. 1 § 1 de l'annexe I ALCP pose comme principe fondamental que les ressortissants d'une partie contractante doivent être admis sur le territoire des autres parties contractantes sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité. Le § 2 de cette même disposition indique encore que les parties contractantes ne peuvent pas imposer aux ressortissants des autres parties contractantes un visa d'entrée ou une obligation équivalente.
L'ALCP permet cependant à une partie contractante d'imposer aux ressortissants de l'autre partie contractante une obligation d'annonce sur le territoire (art. 2 al. 4 annexe I ALCP). Aux termes de l'art. 9 al. 1 de l'ordonnance sur l'introduction de la libre circulation des personnes du 22 mai 2002 (OLCP; RS 142.203), les procédures de déclaration d'arrivée et d'autorisation sont régies par les art. 10 à 15 LEtr et 9, 10, 12, 13, 15 et 16 de l'ordonnance relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative du 24 octobre 2007 (OASA; RS 142.201). A cet égard, l'art. 10 LEtr précise que tout étranger peut séjourner en Suisse sans exercer d'activité lucrative pendant 3 mois sans autorisation, sauf si la durée fixée dans le visa est plus courte. L'art. 9 al. 1 OASA prévoit que les étrangers sans activité lucrative en Suisse ne doivent pas être munis d'une autorisation ni déclarer leur arrivée si leur séjour n'excède pas 3 mois sur une période de 6 mois à partir de leur entrée en Suisse. L'al. 2 de cette disposition prescrit que les conditions d'entrée visées à l'art. 5 LEtr doivent être remplies pendant toute la durée du séjour non soumis à autorisation. L'art. 5 al. 1 let. b LEtr prévoit que pour entrer en Suisse, tout étranger doit disposer des moyens financiers nécessaires à son séjour.
1.2.2. En ce qui concerne le séjour des personnes n'exerçant pas d'activité lucrative, l'art. 24 ch. 1 annexe I ALCP prévoit qu'" une personne ressortissante d'une partie contractante n'exerçant pas d'activité économique dans l'Etat de résidence et qui ne bénéficie pas d'un droit de séjour en vertu d'autres dispositions du présent accord reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins, à condition qu'elle prouve aux autorités nationales compétentes qu'elle dispose pour elle-même et les membres de sa famille a) de moyens financiers suffisants pour ne devoir faire appel à l'aide sociale pendant leur séjour; b) d'une assurance-maladie couvrant l'ensemble des risques. "
1.3. Afin de déterminer si les intimés se sont rendus coupables des infractions à la LEtr reprochées, la cour cantonale a examiné si les personnes transportées par eux sont entrées sur le territoire suisse, respectivement y ont séjourné, illégalement. Selon elle, il n'était pas déraisonnable de considérer que les passagers des intimés, ressortissants roumains, étaient porteurs de documents d'identité au passage de la frontière, dans la mesure où l'intimé relevait les numéros de leur carte d'identité. Leur entrée en Suisse n'était donc, a priori, pas illégale. Concernant leur séjour, les magistrats cantonaux ont retenu que les personnes transportées par les intimés venaient en Suisse afin de s'extraire de leur précarité, de sorte qu'elles y entraient sous le régime communautaire des personnes sans activité lucrative, ce qui impliquait en principe qu'elles disposent de ressources suffisantes. Cette exigence n'était toutefois pas applicable aux ressortissants communautaires séjournant moins de 3 mois en Suisse. Par conséquent, dans la mesure où il ne résultait pas du dossier que le séjour des personnes transportées par les intimés avait duré plus de 3 mois, aucune infraction à la LEtr ne pouvait être retenue à l'encontre de ces derniers.
1.4. Compte tenu de ce qui précède, la question de savoir si l'entrée, respectivement le séjour des passagers des intimés en Suisse était illégal implique de déterminer si l'obligation de disposer de moyens financiers nécessaires au séjour (art. 5 al. 1 let. b LEtr) leur était applicable en leur qualité de ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne, étant admis que leur séjour n'excédait pas 3 mois.
1.5. Les Directives OLCP de l'Office fédéral des migrations (ODM, devenu entre-temps le Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM]) rappellent en tant que besoin qu'à la différence de ressortissants d'Etats tiers, les ressortissants de l'Union européenne qui peuvent faire valoir l'ALCP et ses protocoles n'ont besoin que d'un passeport national ou d'une carte d'identité valable pour entrer en Suisse (art. 1 par. 1 annexe I ALCP et art. 7 et 9 OLCP; Directives et commentaires concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes, version 2017, p. 18; ci-après: Directives OLCP). Elles ajoutent que " [l] es ressortissants UE/AELE qui se rendent en Suisse pour une durée de 3 mois au maximum sur une période de 6 mois sans y exercer d'activité lucrative [...] ne sont soumis à aucune obligation de déclarer leur arrivée ni d'annonce (art. 9 OASA). Ils n'ont aucun droit à l'aide sociale (id., p. 20). La Circulaire ODM sur la mendicité indique que " [c] ontrairement aux mendiants ressortissants d'un Etat tiers, les mendiants citoyens de l'Union européenne ne sont pas soumis aux conditions d'entrée prévues par les Accords d'association à Schengen ". En revanche, ils peuvent se prévaloir de l'Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) qui leur permet d'entrer en Suisse sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité. [...] S'ils entendent séjourner en Suisse sans activité lucrative pour une durée supérieure à trois mois, ils doivent justifier de moyens financiers suffisants et contracter une assurance maladie. " (Circulaire de l'ODM n° 210.1/2010/00370, Mendicité et délinquance par des ressortissants d'Etats membres de l'Union européenne (UE) et de l'Association européenne de libre échange (AELE) sans domicile en Suisse, Berne, 4 juin 2010; p. 1-2; ci-après: Circulaire ODM).
Il découle de ce qui précède que les passagers des intimés étaient autorisés à se prévaloir de l'ALCP et, en conséquence, à entrer en Suisse à la seule condition de présenter un passeport national ou une carte d'identité valable (sous la réserve de l'ordre public discutée ci-dessous). Ils n'avaient pas besoin d'annoncer leur arrivée et il ne pouvait leur être imposé d'autres formalités, telles que, en particulier, justifier de moyens de subsistance suffisants pour leur séjour (dans ce sens également: ROSWITHA PETRY, La situation juridique des migrants sans statut légal, 2013, p. 131 s. et la note n° 728; EPINEY/CIVITELLA, Die rechtliche Stellung von Unionsbürgern und Drittstaatsangehörigen in der Schweiz - ein Vergleich ausgewählter Aspekte, in Annuaire du droit de la migration 2007/2008, pp. 10-11. Ces auteurs font référence à l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes [arrêt Commission c. Pays-Bas du 30 mai 1991, aff. C-68-89] retenant qu'un Etat membre viole le droit d'entrée s'il oblige les nationaux d'un autre Etat membre, avant de les autoriser à entrer sur son territoire, à répondre à des questions concernant l'objet et la durée de leur voyage ou les moyens financiers dont ils disposent pour effectuer celui-ci). Une telle obligation s'impose uniquement aux ressortissants communautaires sans activité lucrative qui sollicitent un titre de séjour (art. 24 annexe I ALCP), lequel n'est pas nécessaire lorsque le séjour n'excède pas 3 mois (art. 9 OASA; cf. Directives OLCP, p. 20; Directives ODM, p. 1 et 2). En tant qu'il se fonde sur la précarité des personnes transportées pour en déduire l'inapplicabilité de l'ALCP et, partant, une violation de la LEtr, le recourant méconnaît ainsi la distinction entre les conditions régissant l'entrée et le séjour des ressortissants communautaires sans activité lucrative pour une durée maximale de 3 mois d'une part - situation correspondant au cas d'espèce -, et celles applicables au séjour de tels ressortissants d'une durée supérieure à 3 mois d'autre part, dont il n'est pas question dans la présente configuration.
En conséquence, et sous la réserve de la discussion qui suit (consid. 2 infra), les passagers des intimés pouvaient se prévaloir de l'ALCP et ses protocoles pour entrer en Suisse pour une durée n'excédant pas 3 mois, et ce même s'ils ne pouvaient démontrer disposer de ressources suffisantes à leur séjour. Mal fondé, le grief est rejeté.
2.
2.1. Le recourant invoque la réserve de l'ordre public prévue par l'ALCP. Il fait valoir que les activités envisagées par les passagers transportés par les intimés (mendicité, vol, prostitution) constituent des activités illicites qui représentent une menace pour l'ordre et la sécurité publics, justifiant que l'entrée sur le territoire suisse leur soit refusée. Dans la mesure où les intimés savaient pertinemment que leurs clients venaient en Suisse afin de se livrer à ces activités, ils avaient enfreint l'art. 116 LEtr.
2.2. A teneur de l'art. 5 annexe I ALCP, les droits octroyés par les dispositions de l'ALCP ne peuvent être limités que par des mesures justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (cf. ATF 139 II 121 consid. 5.3 p. 125 s.; 136 II 5 consid. 3.4 p. 12 s.; cf. arrêts 2C_247/2015 du 7 décembre 2015 consid. 5.1; 2C_370/2012 du 29 octobre 2012 consid. 3.1). Conformément à la jurisprudence rendue en rapport avec l'art. 5 annexe I ALCP, les limites posées au principe de la libre circulation des personnes doivent s'interpréter de manière restrictive. Ainsi, le recours par une autorité nationale à la notion d'"ordre public" pour restreindre cette liberté suppose, en dehors du trouble de l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant un intérêt fondamental de la société (ATF 139 II 121 consid. 5.3 p. 125 s. et les références citées). L'évaluation de cette menace doit se fonder exclusivement sur le comportement personnel de celui qui fait l'objet de la mesure, et non sur des motifs de prévention générale détachés du cas individuel (cf. art. 3 par. 1 directive 64/221/CEE [JO L 56 du 4 avril 1964 p. 850] applicable par le renvoi de l'art. 5 par. 2 annexe I ALCP; arrêt 2C_406/2014 du 2 juillet 2015 consid. 2.3). La seule existence d'antécédents pénaux ne permet pas de conclure (automatiquement) que l'étranger constitue une menace suffisamment grave pour l'ordre et la sécurité publics (cf. art. 3 par. 2 directive 64/221/CEE). Il faut procéder à une appréciation spécifique du cas, sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas obligatoirement avec les appréciations à l'origine des condamnations pénales. Autrement dit, ces dernières ne sont déterminantes que si les circonstances les entourant laissent apparaître l'existence d'une menace actuelle et réelle, d'une certaine gravité pour l'ordre public (cf. ATF 139 II 121 consid. 5.3 p. 125 s. et les références citées). Il n'est pas nécessaire d'établir avec certitude que l'étranger commettra d'autres infractions à l'avenir pour prendre une mesure d'éloignement à son encontre; inversement, ce serait aller trop loin que d'exiger que le risque de récidive soit nul pour que l'on renonce à une telle mesure. En réalité, ce risque ne doit pas être admis trop facilement et il faut l'apprécier en fonction de l'ensemble des circonstances du cas, en particulier au regard de la nature et de l'importance du bien juridique menacé, ainsi que de la gravité de l'atteinte qui pourrait y être portée. L'évaluation de ce risque sera d'autant plus rigoureuse que le bien juridique menacé est important (ATF 139 II 121 consid. 5.3 p. 125 s. et les références citées; arrêt 2C_560/2016 du 6 octobre 2016 consid. 3.1).
2.3. En l'espèce, la menace pour l'ordre public invoquée par le recourant est uniquement hypothétique. A.A._ a certes déclaré avoir entendu des conversations de ses clients desquelles il ressortait qu'ils venaient à Genève pour chercher du travail, mendier, se prostituer ou encore commettre des vols. Toutefois, comme le relève la cour cantonale, il ne ressort ni de l'acte d'accusation, ni du dossier que des personnes transportées par les intimés auraient fait l'objet d'une condamnation pénale ou d'une mesure administrative qui fonderait une raison objective de leur interdire l'entrée sur le territoire (arrêt attaqué, consid. 2.10.1 p. 25). Par ailleurs, il y a lieu de considérer que la mendicité constitue une contravention de droit cantonal (art. 11A de la loi pénale genevoise précitée), tandis que l'exercice de la prostitution à Genève est soumis à autorisation, à défaut de laquelle il peut être sanctionné d'une amende administrative (art. 25 al. 1 de la loi sur la prostitution; RS/GE I 2 49). L'illicéité de ces comportements ne peut, de toute évidence, être qualifiée de grave. Quant à l'infraction de vol, elle ne trouve aucune assise dans le dossier, étant souligné que l'on ignore tout des personnes éventuellement concernées, ainsi que de la probabilité qu'elles commettent des infractions et de la gravité concrète de celles-ci le cas échéant. Il s'ensuit que les propos rapportés par l'intimé n'établissent pas l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant un intérêt fondamental de la société.
C'est, partant, à juste titre que les magistrats cantonaux ont retenu que les passagers de l'entreprise de transport des intimés n'étaient pas entrés ni n'avaient séjourné sur le territoire suisse illégalement. A fortiori, il ne saurait être reproché aux intimés d'avoir facilité l'entrée, la sortie ou le séjour illégal d'un étranger au sens de l'art. 116 al. 1 let. a et al. 3 let. a LEtr.
3.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais (art. 66 al. 4 LTF).

rulings:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre pénale d'appel et de révision.
Lausanne, le 18 janvier 2017
Au nom de la Cour de droit pénal
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Denys
La Greffière : Musy

region: Federation

bge_label: critical


facts:
Sachverhalt:
A.
Der Weiler Seestatt (Gemeinde Altendorf) befindet sich auf einer schwach ausgeprägten Landzunge direkt am Zürichsee. Er ist im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgenommen. Die "kompakte Altbebauung mit Gasthöfen und Fischerhäusern" (Gebiet G1) hat das Erhaltungsziel A; der Uferstreifen zwischen Bahnlinie und See wird der Umgebungsschutzzone I mit Erhaltungsziel a zugewiesen.
B.
Am 13. Mai 2014 reichten E. und F. B._ ein Gesuch um Abbruch des bestehenden und Bau eines neuen Wohnhauses auf der Parzelle Nr. 73 (Tüchelweg 3) ein, innerhalb des Gebiets G1 gemäss ISOS. Gegen das Baugesuch erhoben u.a. A., B., C. und D. A._ Einsprache.
Das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE/SZ) erteilte am 9. September 2014 die kantonale Baubewilligung (Gesamtentscheid) unter Auflagen und Nebenbestimmungen und wies die Einsprachen für den kantonalen Zuständigkeitsbereich ab. Am 26. September 2014 beschloss der Gemeinderat Altendorf die nachgesuchte Baubewilligung mit gewissen Änderungen und wies seinerseits die Einsprachen ab. Er erteilte die Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des Gewässerabstandes gemäss Art. 41c Abs. 1 Satz 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201).
C.
Gegen die Baubewilligung erhoben A., B., C. und D. A._ Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Schwyz. Dieser führte einen Augenschein durch und wies am 14. April 2015 die Beschwerde ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz wies die dagegen erhobene Beschwerde am 26. August 2015 ab.
D.
Dagegen gelangten A., B., C. und D. A._ am 26. Oktober 2015 mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die mit Gesamtentscheid des ARE/SZ vom 9. September 2014 und Entscheid des Gemeinderats Altendorf vom 26. September 2014 bewilligten baulichen Massnahmen seien zu verweigern. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Begründung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Weiter ersuchen sie um die Durchführung eines Augenscheins und um die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
E.
Die Gemeinde Altendorf und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. E. und F. B._ (im Folgenden: die Beschwerdegegner) und der Regierungsrat beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die kantonalen Ämter für Raumentwicklung und für Umwelt (AFU/SZ) haben auf eine Stellungnahme verzichtet.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 2 GSchV nicht vorliegen. Es sei auch fraglich, ob das Bauvorhaben (Abbruch und Neubau mit zusätzlicher Beanspruchung des Uferraums) unter die Bestandesgarantie falle.
Nach Auffassung des Bundesamts für Kultur (BAK) trägt der angefochtene Entscheid dem Ortsbildschutz als übergeordnetem öffentlichem Interesse nicht genügend Rechnung; sollte er bestätigt werden, wären wesentliche Eigenschaften des Ortsbilds von Seestatt und damit dessen nationale Bedeutung gefährdet.
F.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beteiligten an ihren Anträgen fest. Die Beschwerdegegner beantragen ihrerseits die Vornahme eines Augenscheins und die Einholung eines Fachberichts der kantonalen Denkmalpflege.
G.
Mit Verfügung vom 24. November 2015 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
H.
Das Bundesgericht hat am 30. November 2016 in öffentlicher Sitzung über die Beschwerde beraten und entschieden.

considerations:
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
1.1. Die Beschwerdeführer haben als Eigentümer der an das Baugrundstück angrenzenden Parzelle Nr. 75 eine besondere Beziehungsnähe zum Bauvorhaben und sind daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG), auch wenn sie die Verletzung von Normen rügen, die Allgemeininteressen schützen (Ortsbild- und Gewässerschutz). Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, wenn ihnen die Gutheissung der Beschwerde einen praktischen Nutzen verschafft, insbesondere das streitige Bauvorhaben nicht wie geplant realisiert werden kann (BGE 137 II 30 E. 2.3 S. 34). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem oder kommunalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
1.3. Im Folgenden sind zunächst die Rügen zum Gewässerraum zu behandeln.
2.
Art. 36a Abs. 1 GSchG (SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor Hochwasser und der Gewässernutzung (Gewässerraum). Diese Anforderungen werden in den Art. 41a GSchV (für Fliessgewässer) und Art. 41b GSchV (für stehende Gewässer) präzisiert. Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG).
2.1. Da in der Gemeinde Altendorf für den Zürichsee noch kein Gewässerraum nach den neuen gewässerschutzrechtlichen Bestimmungen ausgeschieden wurde, gelten vorläufig die Übergangsbestimmungen zur Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 4. Mai 2011. Danach sind die Vorschriften für Anlagen nach Artikel 41c Absätze 1 und 2 GSchV bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0,5 ha auf einem Streifen von 20 m Breite entlang dem Gewässer anwendbar (Abs. 2 lit. c). Dies entspricht dem kantonalen Gewässerabstand, den Bauten und Anlagen gegenüber Seen mindestens einzuhalten haben (gemäss § 66 Abs. 1 des Schwyzer Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 [PBG/SZ; SRSZ 400.100]).
2.2. Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. In dicht überbauten Gebieten kann jedoch die Behörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV; seit 1. Jan. 2016 lit. a [AS 2015 4791]). Rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare Anlagen im Gewässerraum sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 2).
Ausnahmen vom kantonalen Gewässerabstand sind nach § 73 Abs. 1 PBG/SZ innerhalb der Bauzone möglich, wenn und soweit besondere Verhältnisse es rechtfertigen. Eine Ausnahmebewilligung muss mit den öffentlichen Interessen vereinbar sein und darf keine wesentlichen Interessen von Nachbarn verletzen (Abs. 2).
2.3. Das streitige Bauprojekt kommt mit seiner Nordfassade rund 15 m vom See entfernt zu liegen, d.h. es ragt 5 m in den Gewässerabstand hinein. Alle Vorinstanzen gingen deshalb davon aus, dass es auf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV und § 73 PBG/SZ angewiesen sei. Dies ist nicht zu beanstanden; es wird denn auch von keiner Seite geltend gemacht, dass der Neubau Bestandesschutz nach Art. 41c Abs. 2 GSchV in Verbindung mit § 72 PBG/SZ beanspruchen könne (vgl. dazu Urteil 1C_473/2015 vom 22. März 2016 E. 4, in: URP 2016 S. 375). Die Gemeinde hielt in der Baubewilligung (S. 3 lit. b) vielmehr ausdrücklich fest, dass es sich nicht um einen Wiederaufbau nach § 72 Abs. 3 PBG/SZ handle, sondern um einen Neubau.
Zu prüfen ist daher, ob das Verwaltungsgericht zu Recht die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV und § 73 PBG/SZ bestätigt hat. Die bundesrechtlichen Voraussetzungen prüft das Bundesgericht frei, die kantonalen nur unter dem Blickwinkel der Willkür (oben E. 1.2).
2.4. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV setzt voraus, dass die Bauparzelle im dicht überbauten Gebiet liegt.
Im Erläuternden Bericht des BAFU vom 20. April 2011 zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer (07.492) - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung wird dargelegt, dass die Ausscheidung eines Gewässerraums in Städten oder Dorfzentren, die dicht überbaut sind (z.B. städtische Quartiere in Basel am Rhein oder in Zürich an der Limmat), oft nicht oder nur den Gegebenheiten angepasst sinnvoll sei. Die Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV solle hier eine Siedlungsentwicklung nach innen und eine aus Sicht der Raumplanung erwünschte städtebauliche Verdichtung ermöglichen (a.a.O. S. 15). Ausserhalb der dicht überbauten Zentren, z.B. in locker überbauten Aussenquartieren, sei der Gewässerraum dagegen nach den Vorgaben von Art. 41a Abs. 1-3 GSchV bzw. Art. 41b Abs. 1 und 2 GSchV auszuscheiden (a.a.O., S. 12 und 13).
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und das BAFU haben in Zusammenarbeit mit den Kantonen das Merkblatt "Gewässerraum im Siedlungsgebiet" vom 18. Januar 2013 erarbeitet. Darin wird unter anderem festgehalten, dass eine Ausnahme von den Mindestbreiten ermöglicht werden solle, wo der Gewässerraum die natürlichen Funktionen auch auf lange Sicht nicht erfüllen könne. Dabei liege der Fokus auf dem Land entlang dem Gewässer und nicht (wie beim raumplanerischen Begriff des weitgehend überbauten Gebiets) auf dem Siedlungsgebiet als Ganzem (a.a.O., S. 3-4). Der Betrachtungsperimeter sei in einer Einzelfallbeurteilung zu definieren. Er müsse sich entweder logisch abgrenzen lassen (Strassengeviert, Topographie, Bebauungsmuster) oder mindestens eine Fläche von 5'000 m2 aufweisen (in Längsrichtung und nur einseitig des Gewässers; a.a.O., S. 11). Das Merkblatt enthält eine Kriterienliste zur Bestimmung des dicht überbauten Gebiets, betont aber, dass den Kantonen ein Spielraum zustehe. Es seien Aspekte der Gewässer- und der Siedlungsentwicklung heranzuziehen und sowohl übergeordnete Konzepte als auch die konkrete Situation vor Ort zu berücksichtigen (a.a.O., S. 4). Für dicht überbautes Gebiet spreche der Umstand, dass es sich um eine Zentrums- oder Kernzone oder einen Entwicklungsschwerpunkt handle; gegen diese Qualifikation spreche das Vorhandensein bedeutender Grünräume oder von Gewässerabschnitten mit ökologischer oder landschaftlicher Bedeutung (im Ist-Zustand oder nach getroffenen Aufwertungsmassnahmen). Zu berücksichtigen seien weiter die Bebaubarkeit und die Parzellenfläche, die bauliche Nutzung in der Umgebung und die Nähe zu öffentlichen Anlagen an Gewässern. Im Einzelfall könnten Gewässerzustand und -grösse eine Rolle spielen (a.a.O., S. 4-6).
2.5. Das Verwaltungsgericht erachtete es als rechtlich vertretbar, von einem die Seestatt abdeckenden Betrachtungsperimeter auszugehen. Es handle sich siedlungsmässig um eine Einheit, wobei die Kompaktheit der Altbebauung bzw. die ausserordentlich dichte Bebauung, welche geschlossene und vergleichsweise ursprünglich wirkende Gassenräume umschliesse, im ISOS besonders hervorgehoben werde. Zu dieser Einheit sei auch die Bauliegenschaft zu zählen. Das Ufer sei "hart verbaut" und mit einer Schiffsanlegestelle der Zürichsee-Schifffahrtsgesellschaft versehen; insbesondere bestehe auch im Bereich des Baugrundstücks eine Ufermauer. Schliesslich erscheine das Gebiet der Seestatt vom See her insgesamt als dicht bebaut.
2.6. Dem widersprechen die Beschwerdeführer und das BAFU: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung müsse ein genügend grosser Betrachtungsperimeter gewählt werden; Planungsperimeter sei - jedenfalls in kleineren Gemeinden - in der Regel das gesamte Gemeindegebiet, wobei der Fokus auf dem Land entlang dem Gewässer liege. Vorliegend befinde sich die Bauparzelle am Rand des Weilers Seestatt; dieser werde durch Grünflächen und eine Bahnlinie vom Hauptsiedlungsgebiet von Altendorf abgetrennt. Dem Seeufer entlang gebe es grüne Flächen mit wenig Überbauung (u.a. Schiffshafen). Es bestehe denn auch kein Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums: Gemäss ISOS-Eintrag sei auf eine weitere Überbauung der Umgebung der Seestatt "dringend zu verzichten".
2.7. Das Bundesgericht hat sich seit der GSchV-Revision vom 4. Mai 2011 mehrfach mit dem Begriff des "dicht überbauten Gebiets" befasst. Schon im ersten Entscheid (BGE 140 II 428) betreffend eine Überbauung an der Wigger, in der Gemeinde Dagmersellen, hielt es fest, dass dieser Begriff nicht nur für die Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV verwendet werde, sondern auch für die planerische Festlegung des Gewässerraums gemäss Art. 41a Abs. 4 und Art. 41b Abs. 3 GSchV. Eine sachgerechte Planung setze einen genügend gross gewählten Perimeter voraus. Planungsperimeter sei - zumindest in kleineren Gemeinden - in der Regel das Gemeindegebiet. Dabei liege der Fokus auf dem Land entlang des Gewässers. Wie die Beispiele im Erläuternden Bericht zeigten, habe der Verordnungsgeber eine Anpassung des Gewässerraums bzw. Ausnahmebewilligungen vor allem in dicht überbauten städtischen Quartieren und Dorfzentren zulassen wollen, die (wie Basel und Zürich) von Flüssen durchquert werden. In solchen Gebieten sollten die raumplanerisch erwünschte städtebauliche Verdichtung und die Siedlungsentwicklung nach Innen ermöglicht und Baulücken geschlossen werden können. Dagegen bestehe in peripheren Gebieten, die an ein Fliessgewässer angrenzten, regelmässig kein überwiegendes Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums. Hier müsse daher der minimale Raumbedarf des Gewässers (gemäss Art. 41a Abs 2 und Art. 41b Abs. 1 GSchV) grundsätzlich respektiert und von nicht standortgebundenen Anlagen freigehalten werden. Der Verordnungsgeber habe mit dem Begriff "dicht überbaut" denn auch zum Ausdruck gebracht, dass eine "weitgehende" Überbauung (wie in Art. 36 Abs. 3 RPG) nicht genüge (BGE 140 II 428 E. 7 S. 434 f.). Diese Grundsätze wurden in allen seither ergangenen Entscheiden bestätigt (BGE 140 II 437 E. 3 S. 440; Urteile 1C_473/2015 vom 22. März 2016 E. 5.2, in: URP 2016 S. 375; 1C_8/2016 vom 18. Januar 2016 E. 3.4).
Im Fall Dagmersellen verneinte das Bundesgericht das Vorliegen von dicht überbautem Gebiet trotz der am Ostufer der Wigger bereits vorhandenen Bauten und Anlagen (Erschliessungsstrasse, Brücken). Das Gebiet werde durch die Bahnlinie und einen Grüngürtel vom Hauptsiedlungsgebiet getrennt, d.h. es liege peripher, und sei insgesamt (unter Berücksichtigung der weiter nördlich und südlich entlang der Wigger vorhandenen Grünflächen) nicht dicht überbaut (BGE 140 II 428 E. 8 S. 435 f.). Daran ändere die Verbauung der Wigger im fraglichen Abschnitt nichts: Das Bundesgericht hielt fest, dass der Gewässerraum den Raumbedarf des Gewässers langfristig sicherstellen solle, unabhängig vom Bestehen konkreter Revitalisierungsprojekte (BGE 140 II 428 E. 8.1 S. 436).
Im Fall Rüschlikon bejahte das Bundesgericht dagegen das Vorliegen von dicht überbautem Gebiet, obwohl die am Zürichsee gelegene Bauparzelle und die unmittelbar angrenzenden Parzellen bei isolierter Betrachtung über viel Grünraum verfügten. Ausschlaggebend war hier, dass die Bauparzelle nicht peripher, sondern im Hauptsiedlungsgebiet der Agglomeration am linken Seeufer lag, das praktisch durchgehend überbaut war; hinzu kam, dass auch die Bauparzelle und die benachbarten Parzellen seeseits mit Boots- und Badehäusern (bzw. Wochenendhäusern) in dichter Folge überstellt waren, so dass das Ufer - vom See aus betrachtet - auch im fraglichen Bereich als dicht überbaut erschien (BGE 140 II 437 E. 5.3 S. 443 f.).
Im Fall Freienbach verneinte das Bundesgericht wiederum die dichte Überbauung des Gebiets (Hurdnerfeld) : Die Bauparzelle lag auf einer etwa 31'000 m2 grossen Insel, die von den Hauptsiedlungsgebieten sowohl Pfäffikons als auch der Ortschaft Hurden (Freienbach) deutlich abgesetzt war. Die Insel selbst war nur locker bebaut und der Uferbereich grösstenteils mit naturbelassener Ufervegetation besetzt (Urteil 1C_473/2015 vom 22. März 2016 E. 5.7, in: URP 2016 S. 375).
2.8. Vorliegend geht es um ein Bauvorhaben im Weiler Seestatt. Dieser liegt am Seeufer und wird durch die Bahnlinie und einen Grüngürtel (Umgebungsschutzzone gemäss ISOS) vom Hauptsiedlungsbereich Altendorfs getrennt. Insofern handelt es sich nicht um ein Zentrumsgebiet oder einen Entwicklungsschwerpunkt, sondern um ein peripher gelegenes Gebiet. Der Weiler Seestatt selbst ist dicht überbaut. Er grenzt jedoch nur auf einer Länge von rund 100 m mit sechs Bauten an den See. Östlich und westlich davon ist das Seeufer durch grosse Grünflächen mit nur vereinzelten Bauten gekennzeichnet, die überwiegend nicht direkt am See stehen. Das Land entlang des Gewässers ist daher bei übergeordneter Betrachtung nicht dicht überbaut.
Nichts anderes ergibt sich, wenn man - mit den Vorinstanzen - einen engen, auf die Seestatt begrenzten Fokus zugrunde legen würde. Der Weiler weist zwar auf der Seefront (gegen Norden) und entlang der Gassen, d.h. nach innen, eine dichte Überbauung auf; auf der strassenabgewandten Seite der Häuser befanden sich dagegen traditionell Gärten und Obstbäume (vgl. ISOS, Altendorf-Seestatt, Siedlungsentwicklung); das ISOS weist die gesamte Nahumgebung des Weilers zwischen Ufer und Eisenbahnlinie der Umgebungsschutzzone (U-Zo I) mit Erhaltungsziel a zu, d.h. die Grünflächen sollen als unerlässlicher Teil des Ortsbildes erhalten werden; auf eine weitere Überbauung der Umgebung von Seestatt sei dringend zu verzichten. Der Weiler ist denn auch heute noch von einem Grüngürtel umgeben. trotz gewisser (z.B. südlich des Hafens) entstandener Bauten in der Umgebungsschutzzone.
Die Parzelle der Beschwerdegegner befindet sich am westlichen Rand des Weilers; auf der strassenabgewandten Seite steht heute ein hölzerner Anbau; daran anschliessend erstreckt sich eine Garten- bzw. Grünfläche bis zum See, die Teil der Umgebungsschutzzone bildet. Aus Sicht der Siedlungsentwicklung ist eine bauliche Verdichtung in diese Richtung gerade nicht erwünscht. Es handelt sich insoweit nicht um eine Baulücke.
Unter diesen Umständen liegt kein dicht überbautes Gebiet vor, weshalb es bereits an der ersten Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV fehlt.
Daran ändert die gute Anbindung an den öffentlichen Verkehr (Schiffsanlegestelle, nahegelegene S-Bahnstation Altenwegen) und die begehrte Wohnlage nichts. Raumplanerisch kann die gute Erschliessung eines Gebiets ein Argument für dessen Verdichtung sein. Aus Sicht des Gewässerschutzes rechtfertigt sich der Verzicht auf die Freihaltung des Gewässerraums aber nur in Gebieten, die bereits so dicht überbaut sind, dass der Gewässerraum seine natürliche Funktion auch auf lange Sicht nicht erfüllen kann. Dies ist vorliegend, wie aufgezeigt, nicht der Fall. Es wird vielmehr Aufgabe der (im Kanton Schwyz zuständigen) Gemeinde Altendorf sein, den Gewässerraum am Zürichsee und dessen Ausgestaltung definitiv festzulegen. Bis dahin können keine Überbauungen bewilligt werden, die den Handlungsspielraum der Gemeinde beschränken und allfällige Revitalisierungsplanungen negativ präjudizieren würden.
3.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Ausnahmebewilligung auch überwiegende Interessen des Ortsbildschutzes entgegenstehen würden oder jedenfalls eine Begutachtung durch die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) bzw. die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) erforderlich wäre (Art. 7 NHG).
3.1. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Gewässerraum nach Art. 41c Abs. 1 GSchV als bundesrechtlich geregelte Spezial- bzw. Ausnahmebewilligung mit engem Bezug zum Natur- und Heimatschutz stellt eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG dar (vgl. zu anderen gewässerrechtlichen Spezialbewilligungen Urteile 1C_482/2012 vom 14. Mai 2014 E. 3.4 und 3.5, in: URP 2014 S. 637; RDAF 2015 I S. 370; 1C_821/2013 vom 30. März 2015 E. 3.2 in: URP 2015 S. 301). Damit ist das ISOS bei der nach Art. 41c Abs. 1 GSchV erforderlichen Interessenabwägung unmittelbar anwendbar.
3.2. Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Kann ein Inventarobjekt erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so hat die Entscheidbehörde ein Gutachten der eidgenössischen Kommission nach Art. 7 Abs. 2 NHG einzuholen; diese gibt im Gutachten an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist.
3.3. Das Neubauprojekt setzt den Abbruch des im Gebiet G1 mit Erhaltungsziel A (Substanzerhalt) gelegenen Altbaus voraus und widerspricht damit klar den Schutzzielen des ISOS. Zudem ragt es weiter in die gemäss ISOS freizuhaltende Umgebungszone (Erhaltungsziel a) hinein als der bisherige Anbau und widerspricht daher auch dem Ziel, die Kultur- und Freiflächen um den Weiler herum zu erhalten. Das BAK qualifiziert das Projekt als massive Beeinträchtigung des Ortsbildes als Ganzes, das wesentliche Eigenschaften des Ortsbildes von Seestatt und damit dessen nationale Bedeutung gefährde.
Die kantonalen Behörden machen dagegen geltend, der Weiler Seestatt habe sich seit seiner Aufnahme ins ISOS 1975 (bzw. der 2. Fassung 1986) verändert; insbesondere seien im Bereich westlich des Tüchelwegs bereits mehrere historische Bauten abgerissen und z.T. durch moderne Bauten ersetzt worden. Die kantonale Denkmalpflege wirft deshalb in ihrer Stellungnahme vom 25. Mai 2016 die Frage auf, ob das ISOS und seine Erhaltungsziele für den Weiler Seestatt revidiert werden müssten. Während das Verwaltungsgericht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Erhaltung des streitigen Altbaus verneinte und davon ausging, das Neubauprojekt ordne sich genügend in das Ortsbild ein, vertritt das BAK als Fachstelle des Bundes die Auffassung, dass die bereits eingetretenen Beeinträchtigungen die Schutzwürdigkeit des Ortsbilds nicht in Frage stellen, sondern im Gegenteil dazu führen, dass keine weiteren Beeinträchtigungen in Kauf genommen werden dürften.
Bei den aufgeworfenen Fragen handelt es sich um Grundsatzfragen im Zusammenhang mit dem ISOS-Schutzobjekt. Diese können gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG von der Entscheidbehörde nicht allein entschieden werden, sondern setzen ein Gutachten der EDK bzw. ENHK voraus. Da jedoch ohnehin - mangels Vorliegens eines dicht überbauten Gebiets - keine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, erübrigt sich eine Rückweisung zur Einholung eines solchen Gutachtens. Aus demselben Grund kann auch auf den beantragten Augenschein verzichtet werden.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Bauabschlag zu erteilen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die privaten Beschwerdegegner kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 26. August 2015 aufgehoben und das Baugesuch vom 13. Mai 2014 abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den privaten Beschwerdegegnern auferlegt.
3.
Die privaten Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Altendorf, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Amt für Umweltschutz des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. November 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber


facts:
Sachverhalt:
A.
A.A._ ist die Mutter der Kinder D.A._ (geb. 2001) und E.A._ (geb. 2007). Über die Kinder wurde 2009 im Rahmen eines Eheschutzverfahrens eine Erziehungsbeistandschaft errichtet. Im Zusammenhang mit einer Krise von A.A._ bat diese ihre Schwester, C.B._, sich um die Kinder zu kümmern. In Bestätigung ihres superprovisorischen Entscheids vom 7. Oktober 2015 entzog die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Olten-Gösgen A.A._ mit Entscheid vom 25. November 2015 das Recht, den Aufenthaltsort der Kinder zu bestimmen, und platzierte diese bei C.B._. Der Entscheid blieb unangefochten. Mit Eingaben vom 15. März 2016 und vom 18. Mai 2016 beantragte A.A._ der KESB unter anderem, die Beiständin zu beauftragen, die Rückplatzierung der Kinder vorzubereiten und zu begleiten. Das Verfahren ist hängig.
B.
Mit Verfügung vom 18. Oktober 2016 erteilte das Departement des Innern des Kantons Solothurn den Ehegatten B.B._ und C.B._ die Bewilligung zur Aufnahme der Kinder D.A._ und E.A._ zur Pflege. Auf eine von A.A._ dagegen erhobene Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit Urteil vom 15. Dezember 2016 nicht ein (Dispositiv-Ziff. 2). Es verweigerte A.A._ die integrale unentgeltliche Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit der Beschwerde (Dispositiv-Ziff. 3), verzichtete aber auf die Erhebung von Kosten für das Verfahren vor Verwaltungsgericht (Dispositiv-Ziff. 4).
C.
A.A._ (Beschwerdeführerin) gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Neben der Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt sie die Rückweisung der Sache zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz. Zudem verlangt sie die unentgeltliche Rechtspflege sowohl für das vorinstanzliche wie auch das bundesgerichtliche Verfahren. Das Bundesgericht hat die Akten des kantonalen Verfahrens beigezogen und beschränkt auf die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege das Verwaltungsgericht zur Vernehmlassung eingeladen, das diesbezüglich auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, schliesst.

considerations:
Erwägungen:
1.
1.1. Der Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Urteil folgend, hat die Beschwerdeführerin Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG erhoben. In der Tat hatte das Bundesgericht unter der Geltung des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, OG; BS 3 531) festgehalten, dass gegen die in Ausübung der Pflegekinderaufsicht ergehenden Verfügungen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zulässig ist (BGE 116 II 238 E. 1). Die Rechtslage hat sich indessen mit Erlass des BGG geändert. In Art. 72 Abs. 2 Bst. b BGG ist der Anwendungsbereich der Beschwerde in Zivilsachen erheblich erweitert worden. Diese Bestimmung sieht als Rechtsmittel gegen öffentlich-rechtliche Entscheide, die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Zivilrecht stehen, insbesondere entsprechende Entscheide auf dem Gebiet des Kindes- und Erwachsenenschutzes (Ziff. 6), ausdrücklich die Beschwerde in Zivilsachen vor (vgl. BGE 142 III 795 E. 2.1).
Beim vorliegenden Verfahren geht es um eine Pflegekinderbewilligung nach der Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung, PAVO) vom 19. Oktober 1977 (SR 211.222.338). Diese Verordnung stützt sich ihrerseits auf Art. 316 Abs. 2 ZGB. Es handelt sich damit um Kindesschutz (Art. 307 ff. ZGB). Das darauf gestützte Urteil ist folglich in einer Zivilsache im Sinne von Art. 72 Abs. 2 Bst. b Ziff. 6 BGG ergangen und unterliegt der Beschwerde in Zivilsachen (so die ständige Praxis: Urteile 5A_1/2016 vom 5. Januar 2016; 5A_317/2013 vom 29. Juli 2013 E. 1.1; 5A_337/2012 vom 14. Mai 2012 E. 1.2; 5A_904/2011 vom 14. Mai 2012 E. 1.1; 5A_207/2012 vom 25. April 2012 E. 1; 5A_881/2010 vom 13. Mai 2011 E. 1.1; 5A_705/2010 vom 14. März 2011 E. 1.1; 5A_66/2009 vom 6. April 2009 E. 1.1; 5A_760/2008 vom 2. März 2009 E. 1.1; 5A_619/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 1.1).
Dass die Beschwerdeführerin der Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Urteil folgend eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und nicht in Zivilsachen eingelegt hat, hindert ein Eintreten nicht. Die Beschwerde ist vielmehr als solche in Zivilsachen entgegenzunehmen (BGE 134 III 379 E. 1.2).
1.2. Das Verwaltungsgericht hat als letzte kantonale Instanz in seiner Eigenschaft als Rechtsmittelinstanz (Art. 75 BGG) und zum Nachteil der Beschwerdeführerin entschieden, die gemäss Art. 76 Abs. 1 BGG am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat (Bst. a) und auch ein schutzwürdiges Interesse (Bst. b) sowohl an der Prüfung ihrer Legitimation im kantonalen Beschwerdeverfahren hat (BGE 135 II 145 E. 3.1; Urteile 5A_44/2013 vom 25. April 2013 E. 1, nicht veröffentlicht in: BGE 139 III 225; 5A_227/2017 vom 26. Juli 2017 E. 1.1; 5A_746/2016 vom 5. April 2017 E. 1.2) als auch an der Beurteilung ihrer Rügen, verfassungsmässige Verfahrensgarantien seien im kantonalen Verfahren verletzt worden (BGE 136 IV 29 E. 1.9 und 41 E. 1.4; 141 IV 1 E. 1.1). Das angefochtene Urteil schliesst das kantonale Verfahren ab (Art. 90 BGG). Da es auf Nichteintreten lautet, genügt der blosse Aufhebungs- und Rückweisungsantrag in formeller Hinsicht (Art. 42 Abs. 1 BGG; BGE 138 III 46 E. 1.2). Die Beschwerde in Zivilsachen ist auch insoweit zulässig und im Weiteren rechtzeitig erfolgt (Art. 100 Abs. 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 Bst. c BGG).
1.3. Mit der Beschwerde in Zivilsachen können Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 f. BGG gerügt werden. Unter Vorbehalt der Verletzung verfassungsmässiger Rechte wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG) und prüft mit freier Kognition, ob der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Es befasst sich aber nur mit formell ausreichend begründeten Einwänden, welche in gedrängter Form durch Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheides darlegen, welche Vorschriften und weshalb sie von der Vorinstanz verletzt worden sein sollen (Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 134 III 102 E. 1.1; 142 III 364 E. 2.4). Die Beschwerdeführerin rügt im Wesentlichen eine Verletzung von Art. 29 BV, was in einer Beschwerde in Zivilsachen zulässig ist.
2.
Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin gegen die Verfügungen, mit denen den Beschwerdegegnern die Pflegekinderbewilligungen für die beiden Kinder der Beschwerdeführerin erteilt worden sind, nicht eingetreten mit der Begründung, die Beschwerdeführerin als Mutter der betroffenen Kinder sei zur Beschwerde nicht legitimiert.
2.1. Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass sich die Beschwerdelegitimation nach dem kantonalen Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/SO; BGS 124.11) richte. Nach § 12 Abs. 1 VRG/SO sei zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt werde und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung habe. Die Bestimmung sei im Wesentlichen identisch mit der Regelung der Legitimation in Art. 48 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) und in Art. 89 BGG. Entsprechend sei die Rechtsprechung zu diesen Bestimmungen auch für die Auslegung des kantonalen Rechts heranzuziehen. Demnach sei zur Anfechtung nur legitimiert, wer vom Entscheid stärker betroffen sei und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe. Das erforderliche eigene Interesse bestehe im rechtlichen oder tatsächlichen Nutzen, den der Beschwerdeführer an der Änderung des angefochtenen Entscheides habe. Dieses Interesse müsse aktuell sein (angefochtenes Urteil, E. 1.2 S. 3). Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts sind diese Voraussetzungen vorliegend nicht gegeben. Bei der Pflegekinderbewilligung handle es sich um eine Polizeibewilligung, welche nur festhalte, dass gewisse Voraussetzungen erfüllt seien und damit eine private Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehe. Demgegenüber gehe es dabei gar nicht um die Frage, ob die Kinder sinnvollerweise dort zu platzieren seien. Ein aktuelles schutzwürdiges besonderes Interesse der Beschwerdeführerin an der Nichterteilung der Bewilligung sei nicht zu sehen. Es sei unbestritten, dass die Beschwerdeführerin als Mutter der betroffenen Kinder Rechtsmittel gegen jenen Entscheid habe, mit dem die Kinder gegen den Willen der Mutter bei dieser Familie platziert bzw. belassen würden. Dieser Entscheid sei aber in einem anderen Verfahren zu fällen (angefochtenes Urteil, E. 1.4 S. 4).
2.2. Im Nichteintreten auf ihre Beschwerde durch das Verwaltungsgericht erblickt die Beschwerdeführerin eine formelle Rechtsverweigerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV. Sie rügt eine Verletzung ihres verfassungsmässigen Anspruchs auf Rechtsschutz und macht geltend, soweit private Rechte und Rechtsverhältnisse im Bundesrecht begründet seien, müsse sich auch nach Bundesrecht entscheiden, ob und mit welchen Rechtsbehelfen der Rechtsschutz zu gewähren sei. Würde stattdessen die Bestimmung des Rechtsschutzanspruchs dem kantonalen Recht überlassen, bestünde die Gefahr, dass bundesrechtlich begründete materielle Rechte ohne Rechtsschutz blieben (S. 6 f. Ziff. 8 und S. 20 Ziff. 26). Die Beschwerdeführerin wendet ein und führt näher aus, dass und inwiefern sie ein schutzwürdiges Interesse an der rechtlichen Überprüfung der Pflegekinderbewilligung für ihre Kinder habe, da ihre Kinder wie auch sie selbst dadurch direkt betroffen seien (S. 17 f. Ziff. 23), und dass sie als sorgeberechtigte Mutter der beiden Kinder, für die die Pflegekinderbewilligungen ausgestellt worden seien, in höherem Masse als sonst ein Dritter berührt sei und eine nahe Beziehung zur Streitsache habe (S. 19 Ziff. 24 der Beschwerdeschrift).
2.3.
2.3.1. Unter den Bestimmungen über den Kindesschutz (Art. 307 ff. ZGB) sieht Art. 316 ZGB vor, dass einer Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer andern vom kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes bedarf und unter deren Aufsicht seht, wer Pflegekinder aufnimmt (Abs. 1), und dass der Bundesrat Ausführungsvorschriften erlässt (Abs. 2). Die Gesetzgebungszuständigkeit der Kantone erstreckt sich nach dem Wortlaut von Art. 316 Abs. 1 ZGB auf die Bezeichnung der Bewilligungs- und Aufsichtsbehörden (Urteil 5A.3/2003 vom 14. Juli 2003 E. 5.1, in: FamPra.ch 2003 S. 961; PERRIN, Commentaire romand, 2010, N. 2 zu Art. 316 ZGB mit Hinweis auf Art. 52 Abs. 1 SchlTZGB). Erklärt ein Kanton gestützt auf Art. 316 Abs. 1 ZGB eine andere Behörde als die Kindesschutzbehörde für zuständig, ist er auch in vollem Umfang zur Regelung des Verfahrens befugt (KLEY, Basler Kommentar, 2015, N. 1, und D. PIOTET, Commentaire romand, 2016, N. 4 zu Art. 52 SchlTZGB). Die Zuständigkeitsordnung widerspiegelt Art. 27 PAVO, wonach Verfügungen, welche die Kindesschutzbehörde gestützt auf diese Verordnung erlässt, der Beschwerde an das zuständige Gericht unterliegen (Art. 450 ZGB), sich die Weiterziehung der Verfügung hingegen nach kantonalem Recht richtet, wo andere Stellen mit den Befugnissen der Behörde betraut sind. Abweichendes könnte die Pflegekinderverordnung im Rahmen von "Ausführungsbestimmungen" auch nicht vorsehen (BGE 121 III 97 E. 2c; 136 I 29 E. 3.3; 141 II 169 E. 4.3.1). Der Kanton Solothurn hat seine Befugnis wahrgenommen und geregelt, dass nicht die Kindesschutzbehörde, sondern das Departement in der Pflegekinderaufsicht zuständig ist und die Aufnahme von Pflegekindern bewilligt (§ 92 Abs. 1 des Gesetzes über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, EGZGB/SO; BGS 211.1). Die Weiterziehung von Verfügungen des Departementes richtet sich nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (§ 2 Abs. 2 EGZGB/SO).
2.3.2. Sinngemäss rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV), das in den Bestimmungen über das Kindesschutzverfahren das Beschwerderecht regelt und insbesondere auch die dem betroffenen Kind nahestehende Person zur Beschwerde berechtigt (Art. 314 Abs. 1 i.V.m. Art. 450 Abs. 2 Ziff. 2 ZGB; Urteil 5A_359/2017 vom 22. Mai 2017 E. 3). Die bundesgesetzliche Verfahrensordnung ist indes nicht abschliessend, regelt das Verfahren vor den Kindesschutzbehörden und den gerichtlichen Beschwerdeinstanzen nur in den Grundzügen und behält im Übrigen das kantonale Recht vor (Art. 314 Abs. 1 i.V.m. Art. 450f ZGB). Die Rechtsprechung hat bereits wiederholt festgehalten, dass die Art. 450 bis 450e ZGB nicht anwendbar sind, wo die Gesetzgebungszuständigkeit für das Verfahren vollständig bei den Kantonen liegt (z.B. für kantonale Begründungsvorschriften im Verfahren vor einer zweiten kantonalen Beschwerdeinstanz: Urteile 5A_327/2013 vom 17. Juli 2013 E. 3.2; 5A_478/2014 vom 15. Juli 2014 E. 2.2; z.B. zur Möglichkeit abweichender kantonaler Vorschriften über die Legitimation im Verfahren vor einer zweiten kantonalen Beschwerdeinstanz: Urteil 5A_112/2015 von 7. Dezember 2015 E. 2.1). Der Vorrang des Bundesrechts wird durch die Regelung des Beschwerderechts, wie sie in der Zuständigkeit der Kantone liegt (E. 2.3.1 oben), deshalb nicht verletzt.
2.3.3. Obwohl die Pflegekinderaufsicht ihre grundsätzliche Regelung im Rahmen des Bundeszivilrechts erfahren hat, handelt es sich bei den einschlägigen Bestimmungen und den gestützt darauf ergangenen Ausführungsvorschriften in materieller Hinsicht um öffentliches Recht (BGE 116 II 238 E. 1b). In Frage steht insoweit ein öffentlich-rechtliches Bewilligungsverfahren hier betreffend die Familienpflege. Partei in diesem Verfahren sind die Pflegeeltern, die ein Pflegekind in ihren Haushalt aufnehmen wollen und dafür eine Bewilligung einholen müssen (Art. 4 ff. PAVO). Als Bewilligungsnehmer sind sie ohne weiteres befugt, gegen die Bewilligungsverweigerung oder gegen Auflagen und Bedingungen Beschwerde zu führen. Wer durch die Pflegekinderbewilligung hingegen direkt weder berechtigt noch verpflichtet wird, ist Dritter und selber zur Beschwerde nur legitimiert, wenn er (kumulativ) einerseits ein schutzwürdiges Interesse, das rechtlich oder auch bloss tatsächlich sein kann, an der Aufhebung oder Änderung der Bewilligung hat und andererseits in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Im Lichte dieser Legitimationsvoraussetzungen hat das Bundesgericht den Eltern, deren Kinder eine Krippe besuchen, als Dritten das Beschwerderecht im kantonalen Verfahren betreffend die Beschränkung der Kinderkrippenplätze (Art. 13 ff. PAVO) zuerkannt, weil sie in einem privatrechtlichen Verhältnis zur Kinderkrippe standen und weil die Beschränkung der Anzahl tagsüber zur Betreuung aufzunehmender Kinder für (einzelne) Eltern zum Verlust oder zur Verteuerung des Krippenplatzes hätte führen können (Urteil 5A.10/2001 vom 6. August 2001 E. 3c-e, erwähnt bei BREITSCHMID, Basler Kommentar, 2014, N. 10, und AFFOLTER-FRINGELI/VOGEL, Berner Kommentar, 2016, N. 54 zu Art. 316 ZGB).
Die Beschwerdeführerin als leibliche Mutter der Pflegekinder ist nicht Partei im öffentlich-rechtlichen Bewilligungsverfahren betreffend Familienpflege. Die Pflegekinderbewilligung schränkt ihre Rechte nicht ein und auferlegt ihr auch keine Pflichten. Gleichwohl hat sie insofern ein tatsächliches Interesse an der Anfechtung der Pflegekinderbewilligung, als bei deren Verweigerung die behördlich angeordnete Unterbringung der Kinder bei den Pflegeeltern nicht durchgesetzt und damit von der Beschwerdeführerin unterlaufen werden kann. Letztere Möglichkeit aber lässt ihr Interesse als nicht schutzwürdig erscheinen. Denn der Entscheid der KESB, mit dem der Beschwerdeführerin gemäss Art. 310 Abs. 1 ZGB das Recht, den Aufenthalt ihrer Kinder zu bestimmen, entzogen wird, umfasst zwingend die Regelung der Unterbringung und hat insbesondere zu bestimmen, wo das Kind untergebracht wird und ob der Pflegeplatz geeignet ist (AFFOLTER-FRINGELI/ VOGEL, a.a.O., N. 18 f. zu Art. 310/314b ZGB; BREITSCHMID, a.a.O., N. 6 ff., und PH. MEIER, Commentaire romand, 2010, N. 19 ff. zu Art. 310 ZGB). Diesen Entscheid der KESB, einschliesslich aller Fragen der Unterbringung, ist die Beschwerdeführerin als Kindesmutter über alle kantonalen Instanzen hinweg bis vor Bundesgericht anzufechten berechtigt, das Entscheide über Kindesschutzmassnahmen - von deren vorsorglicher Anordnung abgesehen - ohne Einschränkung der Beschwerdegründe (Art. 98 BGG) überprüfen kann (Art. 95 f. BGG; Urteile 5A_404/2015 vom 27. Juni 2016 E. 2.1; 5A_65/2017 vom 24. Mai 2017 E. 1.2). Ein schutzwürdiges Interesse, beurteilte Fragen der Unterbringung im Verfahren der Erteilung der Pflegekinderbewilligung, gleichsam unter anderem Titel, erneut aufzugreifen, wie es die Beschwerdeführerin beabsichtigt, kann nicht anerkannt werden.
Es kommt hinzu, dass das Verfahren der Erteilung der Pflegekinderbewilligung und das Kindesschutzverfahren betreffend Aufhebung des Aufenthaltsbestimmungsrechts und Unterbringung des Kindes je einen eigenen Streitgegenstand aufweisen, mögen sich dabei auch einzelne Fragen gleich stellen (vgl. Urteil 5A_444/2016 vom 18. Mai 2017 E. 4). Die Pflegekinderbewilligung stellt lediglich eine formelle Voraussetzung dafür dar, dass die Platzierung erfolgen darf, weshalb die Bewilligung vor Aufnahme des Kindes einzuholen ist (Art. 8 Abs. 1 PAVO), oder dass die Platzierung beibehalten werden darf, wenn sie - wie hier und im Kindesschutz häufig - dringlich und sofort vollzogen werden musste und die Pflegekinderbewilligung erst danach eingeholt wird (vgl. MAX HESS-HAEBERLI, Die Eidgenössische Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern, ZVW 33/1978 S. 81 ff., S. 88; AFFOLTER-FRINGELI/VOGEL, a.a.O., N. 34 zu Art. 316 ZGB). Der Entscheid über die Pflegekinderbewilligung hat keine, namentlich keine präjudizierenden Auswirkungen auf den Entscheid über Kindesschutzmassnahmen, hier insbesondere den Entscheid im hängigen Verfahren auf Abänderung von Kindesschutzmassnahmen (Bst. A oben).
Aus dem Verbot formeller Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und aus der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) kann die Beschwerdeführerin folglich nichts zu ihren Gunsten ableiten. Ihr verfassungsmässiger Anspruch auf gerichtliche Beurteilung, ist mit den ihr umfassend zustehenden Parteirechten im Kindesschutzverfahren ausreichend gewahrt.
2.4. Insgesamt hat das Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin zu Recht die Beschwerdelegitimation gegen die Verfügungen des in der Pflegekinderaufsicht zuständigen Departementes verweigert, das den Beschwerdegegnern die Pflegekinderbewilligungen für die beiden Kinder erteilte hatte. Die Beschwerde erweist sich somit in der Sache als nicht begründet. Entsprechend ist auf die Ausführungen, mit denen die Beschwerdeführerin darlegen will (z.B. S. 10 f. Ziff 13 der Beschwerdeschrift), warum die Pflegekinderbewilligung zu verweigern sei, nicht weiter einzutreten.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt zudem, dass ihr das Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege verweigert hat. Die Vorinstanz hat zwar die Prozessbedürftigkeit der Beschwerdeführerin anerkannt, weil diese von der Sozialhilfe abhängig ist. Sie hat aber das Rechtsmittel als aussichtslos bezeichnet (angefochtenes Urteil, E. 2 S. 5). Die Beschwerdeführerin sieht darin eine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV (S. 7 ff. Ziff. 9 und 10 der Beschwerdeschrift).
3.1. Nach Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde. Eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufigen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhältnisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs massgebend sind (BGE 139 III 475 E. 2.2; 140 V 521 E. 9.1). Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung besteht, wenn die Interessen der Gesuchstellerin in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet (BGE 130 I 180 E. 2.2).
3.2. Auch wenn der Vorinstanz im Ergebnis, dass die Beschwerdeführerin zur Beschwerde nicht legitimiert war, recht zu geben ist, kann der bereits in der kantonalen Beschwerde vertretene Standpunkt nicht als von vornherein aussichtslos bezeichnet werden. Immerhin ist die Beschwerdeführerin durch die Erteilung der Pflegekinderbewilligungen zweifellos in ihren tatsächlichen Interessen betroffen. Auch musste sie in Anbetracht der Verfahrenslage befürchten, die erst nach der Platzierung ihrer Kinder bei den Beschwerdegegnern erteilten Pflegekinderbewilligungen könnten sich auf das bereits hängige Abänderungsverfahren auswirken. Die unentgeltliche Rechtspflege durfte somit nicht mit dem Argument der Aussichtslosigkeit verweigert werden. Mit Blick auf den weitgehend prozessualen Gegenstand des Verfahrens und den persönlichen Hintergrund der Beschwerdeführerin ist eine Rechtsverbeiständung für die Wahrnehmung ihrer Interessen notwendig gewesen.
3.3. Die Beschwerde erweist sich somit in diesem Punkt als begründet. Der Beschwerdeführerin ist die unentgeltliche Rechtspflege für das kantonale Beschwerdeverfahren antragsgemäss zu bewilligen (Art. 107 Abs. 2 BGG), soweit ihr Gesuch nicht gegenstandslos geworden ist, da das Verwaltungsgericht auf die Erhebung von Kosten verzichtet hat. Zur Festsetzung der Entschädigung an die unentgeltliche Rechtsbeiständin ist die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
4.
4.1. Aus den dargelegten Gründen ist die Beschwerde in der Sache abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Beschwerdeführerin wird damit kosten-, nicht hingegen entschädigungspflichtig, da die privaten Beschwerdegegner nicht zur Vernehmlassung eingeladen wurden (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 BGG).
4.2. Mit Bezug auf die verweigerte Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes für das kantonale Verfahren vor Verwaltungsgericht ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Kanton hat keine Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 4 BGG), der Beschwerdeführerin aber eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 BGG; BGE 109 Ia 5 E. 5; 125 I 389 E. 5).
4.3. Die Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren. Da sie keine Parteientschädigung an die Beschwerdegegner zu bezahlen hat und vom Kanton entschädigt wird, ist ihr Gesuch insoweit gegenstandslos geworden. Es bleibt indessen zu beurteilen, was das Unterliegen der Beschwerdeführerin in der Sache, d.h. die Bezahlung der auferlegten Gerichtskosten und der von ihr beigezogenen Rechtsvertreterin angeht. Die unentgeltliche Rechtspflege kann erteilt werden, ist doch die Bedürftigkeit ausgewiesen, von fehlenden Erfolgsaussichten nicht auszugehen und die anwaltliche Vertretung geboten (Art. 64 Abs. 1 und 2 BGG). Die Entschädigung wird der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin direkt zugesprochen. Die Beschwerdeführerin ist darauf hinzuweisen, dass sie der Gerichtskasse Ersatz zu leisten hat, wenn sie später dazu in der Lage ist (Art. 64 Abs. 4 BGG).

rulings:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird als Beschwerde in Zivilsachen entgegengenommen.
2.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Dispositiv-Ziff. 3 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 15. Dezember 2016 aufgehoben und wie folgt neu gefasst:
"Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird gutgeheissen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist. Rechtsanwältin Therese Hintermann wird als Rechtsbeiständin der Beschwerdeführerin bestellt. "
Zur Festsetzung der Entschädigung an die unentgeltliche Rechtsbeiständin wird die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren wird gutgeheissen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist. Rechtsanwältin Therese Hintermann wird als Rechtsbeiständin der Beschwerdeführerin bestellt.
4.
4.1. Die Gerichtskosten werden im Umfang von Fr. 1'000.-- der Beschwerdeführerin auferlegt, indes vorläufig auf die Bundesgerichtskasse genommen.
4.2. Dem Kanton Solothurn werden keine Gerichtskosten auferlegt.
5.
5.1. Rechtsanwältin Therese Hintermann wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- ausgerichtet.
5.2. Der Kanton Solothurn hat Rechtsanwältin Therese Hintermann als unentgeltliche Rechtsbeiständin der Beschwerdeführerin mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Departement des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. September 2017
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: von Werdt
Der Gerichtsschreiber: von Roten